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转变政府职能海外镜鉴之一、二、三

时间:2015-06-17  来源:新华社  

  新华社北京6月17日电(新华社记者)转变政府职能海外镜鉴之三:从海外经验教训看国企改革

  中共中央日前提出加快形成新的国有资产监督体系,为下一步深化国企改革提供制度保障,这意味着备受关注的国企改革总体方案“渐行渐近”。

  进一步深化国企改革是中国深化经济体制改革的一个重要任务,而在所有权和经营权分离情况下,如何处理好政府与企业关系,完善公司治理结构,提升企业经营效率,则是改革的重点和难点。不少发达国家在国企改革问题上的经验和教训值得借鉴。

  明确权责是推动改革关键

  韩国通过“自律责任经营”管理模式,赋予企业自主经营权,同时使其承担“事后受评责任”,形成较好约束激励机制。

  韩国监察院评价委员金秀宗受访时说,“自律责任经营”模式包括经营目标确定、经营评价、董事会制度、监事制度、高管人员任命等,这些制度设计兼顾了对国企的监管和国企活力的保持。

  在新加坡,国有企业在国民经济中占有较大比重,经营管理效率较高。其中,淡马锡控股公司在政企委托代理机制的开拓实践上拥有成功经验。

  新加坡国立大学李光耀公共政策学院学者顾清扬在接受采访时说,淡马锡是新加坡的国有资本投资集团,新加坡财政部拥有其100%股权。而淡马锡除直接拥有40多家公司股权外,还通过其他投资方式控制500多家公司。淡马锡在上层管理上具有“政府-控股集团-企业”三层模式的特点,这种安排一方面将政府和被投资企业隔离开,尽量避免企业经营导向受政府意志干扰,另一方面通过股权收益及董事会监督下属企业管理层,实现股东(国资)利益最大化。

  把握渐进式节奏

  自1979年以来,英国一直遵循由浅入深、由边缘到核心的国企改革次序,并坚持分阶段、分类型、系统化、延续性改革思路。

  第一阶段主要针对竞争性行业,时间跨度在上世纪80年代中期,涉及航空、铁路、酒店、计算机等行业。其中,业绩好的企业公开上市,业绩不佳、不适合上市的企业则整体出售给私人部门或转为职工内部持股。

  第二阶段主要针对公用事业和自然垄断行业,从上世纪80年代中后期持续到90年代初期,涵盖电信、石油、天然气行业以及钢铁、煤矿、甚至供电等要害部门和企业。近年邮政、金融等部门也在完全私有化或股权多元化方面持续取得进展。

  经过30多年改革,目前英国政府控股或者持股的企业约20家,主要集中于气象、航空等公共服务部门,以及核能安全、中小企业金融服务机构等私营部门无力或不愿参与的领域。

  隐性担保导致政企不分

  在美国,存在一些享受政府资助,又按私有企业形式运作的企业。这种企业亏损和经营风险由纳税人买单的模式,被分析人士称为“隐性国企”,其往往经营效率低下,耗费国家财政资源。美国邮政就是这类企业的典型。过去8年,美国邮政累计亏损500多亿美元,目前退休员工福利资金缺口达200多亿美元。

  分析人士认为,过多政府管制使美国邮政缺乏活力,竞争力低下。此外,管理层多由内部提拔,未引入职业经理人,人事制度僵化等也扼杀了企业活力。加之邮政工会、大型商业邮递公司等既得利益者或竞争者希望维持现状加强游说,改革方案在国会迟迟不能通过,使美国邮政发展前景黯淡。

  在日本,政府与大型企业间长期存在“约定俗成的指导和保护关系”。目前,日本财团中以三井、三菱、住友、富士、劝银、三和等六大财团实力最雄厚,它们与日本政府在多层级保持共融互通,还通过组建联合会、民间智囊、游说机构以及参与官方调研项目等方式,对政府各项决策发挥重要乃至决定性作用,形成所谓“企业国家”的特殊形态。

  这种政企关系容易导致官商勾结、非法献金、政府包庇企业、牺牲公众利益的情况。2011年,日本政府与东京电力公司在处置福岛核事故时的糟糕表现,就暴露出自民党与当事企业错综复杂的关系。

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